Davide Carnevali è stato analista di organizzazione presso il Ministero della giustizia, collaborando principalmente al monitoraggio della riforma del giudice unico di primo grado ed allo sviluppo dei sistemi di scambio elettronico dei dati e documenti nel settore giustizia. Dal 2001 è ricercatore all’Istituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (Irsig/Cnr) e si occupa di assetto istituzionale e riforme del sistema giudiziario, gestione delle innovazioni organizzative e tecnologiche in ambito giudiziario. Ha curato, tra l’altro, Soggetti smarriti. Perché innovazione e giustizia non si incontrano (quasi) mai, Franco Angeli 2010.

Negli ultimi vent’anni la pubblica amministrazione, sanità, enti locali, ecc. è stata interessata da profondi processi di riforma soprattutto all’insegna dell’efficienza ed economicità. Nel campo della giustizia questi processi hanno invece incontrato grosse difficoltà. Puoi raccontare?
Da oltre dieci anni il nostro istituto è impegnato a studiare l’assetto organizzativo e istituzionale del nostro sistema giudiziario, anche proprio per valutare l’efficacia di alcune misure di riforma.
Nello specifico noi studiamo l’assetto istituzionale, cioè il rapporto tra il giudiziario e gli altri poteri dello Stato, ma anche gli elementi di governance, dei ruoli processuali, eccetera. Poi c’è tutta una parte più strettamente organizzativa, che riguarda proprio il funzionamento concreto degli edifici giudiziari con tutte le loro problematiche. Ci occupiamo dell’analisi dei flussi di lavoro fino al ruolo delle tecnologie all’interno degli uffici, la formazione, ecc.
La pubblica amministrazione è ormai da decenni studiata secondo questo taglio in tutte le sue branche. Per esempio, la sanità, che negli ultimi vent’anni, ha conosciuto profonde trasformazioni nelle stesse strutture ospedaliere, dalla governance alla gestione quotidiana del lavoro, con l’introduzione di aspetti non solo tecnologici, ma anche gestionali, di contabilità analitica, di trasformazione dei ruoli e del lavoro stesso.
Anche gli enti locali in qualche modo hanno vissuto una trasformazione analoga.
Ecco, tutto questo nella giustizia non c’è stato è tutt’ora non c’è. La cultura giuridica monopolizza anche gli approcci di analisi, per cui sembra che il mondo della giustizia sia esplorabile solo con una strumentazione di tipo giuridico. Con tutti i limiti che questo comporta. Gli altri settori, infatti, all’aspetto formale e legale, hanno affiancato tutta un’altra serie di strumenti provenienti da altre discipline, per non parlare dell’aspetto economico finanziario.
Chi, come noi, vuole applicare un approccio multidisciplinare allo studio della giustizia incontra grossissime difficoltà anche semplicemente a farsi ascoltare.
Eppure l’urgenza ci sarebbe tutta. Solo qualche giorno fa è uscito un rapporto del Consiglio d’Europa in cui si ribadiscono ulteriormente le gravi difficoltà in cui versa la giustizia italiana.
Per la verità, a livello di dichiarazione di intenti, tutti affermano la necessità di approntare strumenti di tipo economico, organizzativo, eccetera; a livello di teoria dichiarata, come si dice in scienze dell’organizzazione, si mette in piedi una strumentazione di tipo formale, quindi si producono norme che dicono che si deve fare in un certo modo, che ci deve essere la contabilità analitica, che ci deve essere questo e quest’altro, piani di valutazione, ecc. Ma poi tutto rimane fermo al costrutto di tipo formale. Nella sostanza, quando si tratta di andare ad applicare i famosi principi di "efficienza, efficacia ed economicità” alla giustizia, questi improvvisamente si svuotano di contenuto.
Uno degli ostacoli principali che voi incontrate è l’assenza di una governance chiara all’interno della giustizia.
La giustizia è governata, partendo dal livello alto, dal Ministero della giustizia e dal Consiglio superiore della magistratura: due organi indipendenti tra di loro che prendono decisioni dall’impatto talora addirittura contraddittorio. Con l’anomalia che solo uno dei due soggetti ha le risorse, cioè il Ministero; il Consiglio superiore decide senza risorse a disposizione.
Tutto questo porta a una situazione schizofrenica sul piano della gestione. Cioè è difficile parlare di "organizzazione” quando già i vertici che dovrebbero decidere e avere la responsabilità non sono in condizione di farlo perché sono due organismi che non dialogano, per i quali non è previsto nessun meccanismo di accordo, mediazione o relazione, se non un gentlemen’s agreement che a volte c’è e a volte non c’è.
Questa anomalia dal punto di vista dell’organizzazione generale ha poi ricadute devastanti all’interno degli uffici.
In un ufficio giudiziario, la figura del magistrato ha tutta una serie di dinamiche organizzative di tipo professionale, ma ha un inquadramento e anche un percorso di carriera di tipo burocratico, e in gran parte deresponsabilizzato, perché la tutela dell’indipendenza della magistratura prevede tutta una serie di salvaguardie.
Questo complica ulteriormente il modello. Non solo, il capo dell’ufficio, il magistrato, non ha di fatto gli strumenti per poter esercitare il suo ruolo di direzione, e casomai convive con un dirigente amministrativo che non ha scelto, ma si è trovato, e non sempre questa coppia del vertice strategico dell’ufficio funziona.
Anche a questo livello, mi sembra che il problema più grave sia la deresponsabilizzazione dei risultati. La responsabilità del funzionamento di un ufficio, infatti, ricade per parte ben definita sul dirigente amministrativo, e non sul capo dell’ufficio, in ragione di quella salvaguardia della sua autonomia e indipendenza di cui si diceva.
Chiaro che, all’interno di un meccanismo così complesso, qualsiasi intervento di riforma, in termini di strumentazione organizzativa, di risorse anche di tipo tecnologico, rischia di rimanere impantanato. Anche perché gli stessi operatori dichiarano di voler arrivare a un determinato obiettivo, ma poi non sono disposti a rinunciare a tutta una serie di posizioni e interessi.
Regolarmente, all’inaugurazione del nuovo anno giudiziario, il Procuratore generale della cassazione presenta lo stato della giustizia in Italia parlando di una giustizia in stato comatoso. Userò un’espressione forte ma, dal nostro punto di vista, la giustizia non è in stato comatoso, è morta. O meglio: vive perché è all’interno di un polmone di acciaio, cioè è tenuta in vita perché non si può rinunciare a una funzione dello Stato garantita dalla costituzione, ma in altre condizioni, la giustizia non esisterebbe più.
Intendiamoci: ci sono delle situazioni di grande valore all’interno della giustizia, ci sono tribunali che funzionano molto bene, Procure della Repubblica che lavorano molto bene, c’è un contrasto alla criminalità organizzata che ha dato degli ottimi risultati; io però qui non parlo delle esperienze di eccellenza, che si verificano grazie a mirabili congiunture, perché c’è una leadership di un certo tipo, perché c’è il personale disposto a fare un certo tipo di lavoro indipendentemente dalle gratificazioni economiche, perché c’è un contesto ambientale che favorisce questo tipo di risultati, perché c’è una particolare congiuntura con le istituzioni del territorio, con la polizia; queste sono tutte situazioni particolari, ma noi non ci possiamo basare sulle situazioni particolari, dobbiamo fare delle valutazioni più generali e queste oggi non possono che essere impietose.
Tu lamenti come il lavoro di ricerca sull’assetto del sistema giudiziario si scontri con un altro problema, non meno grave, e cioè la strumentalizzazione politica.
Infatti, oltre a questa situazione schizofrenica che già di per sé rende complicato trattare la giustizia col nostro approccio, c’è che la giustizia è entrata prepotentemente nel dibattito politico, più precisamente è materia di scontro politico.
In una situazione come questa, qualsiasi cosa tu dica, immediatamente viene strumentalizzata, per cui chi fa ricerca in questo ambito viene subito targato. In Italia è diventato pressoché impossibile condurre questo tipo di ricerche e questo da molti anni.
Questo istituto è l’unico in Europa dotato di una struttura permanente, quindi con del personale, che studia i sistemi giudiziari secondo un approccio multidisciplinare. Eppure riusciamo a lavorare solo all’estero. Al di fuori dell’Italia le nostre competenze riescono ad essere valorizzate: siamo consulenti del Consiglio d’Europa, abbiamo fatto una miriade di progetti con la Commissione europea perché adesso sempre di più la ricerca si deve autofinanziare, abbiamo vinto molti bandi europei, sia come coordinatori che come partner; abbiamo delle relazioni internazionali importanti con gli Stati Uniti, l’Australia e in generale con i paesi anglosassoni, ma anche con l’Olanda, la Germania e recentemente con alcuni paesi dall’Est; ci stiamo sviluppando anche in Africa: un collega è andato parecchie volte e anche lì troviamo orecchie disposte ad ascoltarci.
Invece in Italia continuiamo a fare fatica, proprio perché c’è questa fortissima politicizzazione del dibattito. E poi perché in molti casi mancano le basi per poter far attecchire un certo tipo di ragionamento. Con un assetto istituzionale in cui manca una governance chiara, e quindi una responsabilità ben definita, trovare un interlocutore è quasi impossibile. Anche se è accaduto: abbiamo fatto progetti importanti anche in Italia, ma sono state situazioni proprio particolari, in cui c’era qualcuno che dava l’apertura di credito su quello che facevi.
Intanto i dati parlano di nove milioni di procedimenti pendenti...
Sì, nove milioni, sei milioni di civile più il penale. Questa irragionevole durata del processo è probabilmente uno degli aspetti più gravi della faccenda. E tra l’altro ha dei costi perché lo Stato viene regolarmente condannato a risarcire chi fa causa, prima internamente con la legge Pinto e poi a livello europeo in seconda battuta, per procedimenti irragionevolmente lunghi.
Ormai siamo arrivati al paradosso dei risarcimenti sui mancati risarcimenti. Siamo alla lentezza del procedimento al quadrato! Cioè, la legge Pinto, che prevede una riparazione, un indennizzo per le vittime di un’ eccessiva durata dei processi, alla fine ha creato un altro ingorgo.
Se vuoi, però, questo è anche uno degli indicatori del fatto che non si è andati a toccare la causa vera del problema. Cioè se noi generiamo risarcimenti sui risarcimenti vuol dire che c’è qualcosa di profondo che non funziona.
Per non parlare delle stime che hanno fatto il Sole 24 ore e altri sui costi per le aziende e i cittadini, di questa lentezza dei procedimenti, che è poi una delle cause dei mancati investimenti. C’è una situazione assolutamente allo sfascio.
Ora, messi di fronte a questi numeri, sono tutti concordi nell’affermare che ci "dobbiamo mettere mano”. Il fatto è che metterci mano vuol dire inevitabilmente scontentare le persone, perché nel caso della giustizia significa quasi ripartire da zero: ripensare i ruoli, le responsabilità, e quindi anche lo status delle persone coinvolte. La realtà è che, nel momento della verità, nessuno è disposto a rinunciare a quello che ha acquisito. Qui alla fine si tratta di dire a una persona: "Tu fino a ieri potevi fare quello che volevi, da domani -faccio un esempio- ti do un cartellino in mano e lo devi timbrare”, oppure che, se c’è bisogno, dovrà lavorare fino alle cinque o alle sei del pomeriggio, che in situazioni di emergenza si lavora anche il sabato e la domenica, ma soprattutto che se c’è dell’arretrato va fatto un piano di rientro. Ma sul serio. Non si può pensare che il solo dire "c’è l’arretrato” abbia di per sé risolto il problema. Ormai a tutti i convegni si sente dire: "Abbiamo l’arretrato, dobbiamo affrontarlo”; questa è la teoria dichiarata, a cui però bisogna fare seguire l’azione: "Bene, allora da domani affronti il tuo arretrato”. Alcuni uffici l’hanno fatto, a Torino hanno messo a punto il cosiddetto programma Strasburgo, elaborato con le raccomandazioni del Consiglio d’Europa. Non è impossibile: si tratta appunto di fare un piano, cioè di andare a vedere quali sono le cause più vecchie, di stilarne un elenco e di cercare di distribuire il lavoro in modo da smaltirle.
Il fatto è che già sui criteri per operare questo passo ci sono delle polemiche; c’è chi dice che non si può privilegiare il principio della velocità. Il punto è che comunque si operi di fatto si compiono delle scelte, e ciascuna presuppone un pro per qualcuno e un contro per qualcun altro.
A Torino e altrove ci sono riusciti perché hanno trovato un meccanismo di mediazione che ha consentito di andare oltre.
Ma quando parlo della difficoltà di generare situazioni virtuose all’interno della giustizia intendo questo: se qualcuno a Torino si fosse messo di traverso, se tra i magistrati ci fosse stato qualcuno che non lo voleva fare, aveva la possibilità di non farlo, vanificando tutto.
Dicevi che l’accumulo degli arretrati, la lentezza dei procedimenti sono problemi che hanno coinvolto un po’ tutti i paesi. Insomma non siamo un caso unico. Puoi spiegare?
L’arretrato è stato un problema comune a tutti i paesi. È vero: non siamo gli unici. Il fatto è che mentre gli altri paesi l’hanno affrontato, noi abbiamo fatto solo finta.
Negli altri paesi sono stati fatti anche degli errori. In Olanda, per esempio, a un certo punto si sono accorti che il sistema che avevano allestito era troppo sbilanciato sul versante del management: i giudici erano diventati macchine da sentenze, anche a discapito della qualità del giudizio. Però loro non è che a quel punto hanno rinunciato all’aspetto della gestione, l’hanno ricalibrato.
Intendiamoci, qui nessuno vuole i manager all’interno della corte, questa è una visione miope, siamo ben consci che ci sono altre dimensioni da tenere in considerazione, la dimensione legale, legata anche all’equità, alla qualità legale del provvedimento. Questo non va disconosciuto. È una questione di bilanciamento: tutto management non va bene, ma neanche tutto solo qualità. Anche perché se ci metto un anno per fare una sentenza che potrei fare in due giorni anche la qualità...
Si tratta di controbilanciare questi due elementi, senza quindi privilegiarne uno solo.
Il fatto è che se tu spingi in una direzione, l’obiezione è sempre quella: "Allora tu mi vuoi privare della qualità del giudizio, vuoi limitare la mia indipendenza”. Forse sì, ma bisogna vedere in che proporzione. Perché io posso chiederti di rinunciare a una piccola parte della tua autonomia (senza intaccarne la sostanza) se serve a ottenere un miglioramento del sistema. "Bene, tu sei contro i magistrati”. Ecco, in Italia è così.
Negli altri paesi c’è anche una maggiore attenzione per il cittadino, che poi dovrebbe essere il vero protagonista della giustizia...
La dimensione cittadino all’interno della giustizia nel nostro paese è quasi inesistente. Tant’è che la lotta nell’arena politica-partitica è sempre tra indipendenza e autonomia da una parte e responsabilità (quindi attenzione agli aspetti gestionali) dall’altra. Una lotta tutta interna a questo sistema che tiene lontano il cittadino.
Il cittadino viene evocato in termini molto generici, mai in termini concreti, cioè di reale attenzione ai suoi bisogni: poco o nulla si fa per capirne le aspettative. Eppure, accanto all’aspetto prettamente legale e a quello manageriale, c’è l’aspetto della democrazia, dei cittadini, che è altrettanto cruciale.
Nei paesi anglosassoni, dove pure c’è grande attenzione al versante manageriale, l’aspetto democrazia è comunque molto curato. Negli Stati Uniti e anche in Inghilterra il cittadino partecipa attivamente al giudizio, anche perché la stragrande maggioranza dei giudizi viene fatta da giurie popolari. Ma in generale negli altri paesi ci sono costanti sondaggi all’interno delle corti. Non parlo dei sondaggi generici che vengono fatti anche nel nostro paese dall’Istat e da altri organismi sulla qualità della giustizia in generale; altrove si va a vedere proprio il funzionamento di quella specifica corte nel dettaglio.
Qualche tempo fa abbiamo fatto un programma di formazione con il Ministero per utilizzare questi strumenti di sondaggio. Abbiamo anche condotto una sperimentazione in Emilia-Romagna, per addestrare le corti dei tribunali a fare questo tipo di rilevazione. La funzione era metodologica, non aveva significatività statistica, però è stata molto utile perché ha dato dei risultati molto interessanti.
Purtroppo poi non ha avuto seguito.
Negli ultimi anni sono stati allestiti anche dei punti informativi; sono stati fatti dei corsi, ma anche lì è rimasta una cosa un po’ sporadica, ci si è affidati molto alla capacità dei singoli uffici e dove c’era questa sensibilità sono andati molto avanti; anche gli Urp in qualche posto sono molto sviluppati, ma parliamo sempre in termini di casi particolari, non di sistema. In qualche tribunale si è sperimentato anche una sorta di "bilancio sociale” o qualche analisi organizzativa. Ora la sfida è vedere se queste cose avranno la forza di andare avanti o rimarranno solo una vetrina. Questi strumenti sono belli, ma poi bisogna anche garantire continuità. Dovrebbero essere gli stessi tribunali o il Ministero in qualche modo a farsi carico di questa dimensione.
Nei paesi anglosassoni l’utilizzo di questa strumentazione è normale. Ma in realtà è ormai normale anche da noi nella sanità o negli enti locali. Purtroppo invece la giustizia resta ancora un mondo per gli addetti ai lavori, un problema tra avvocato e magistrato, dopodiché ci sono gli aspetti amministrativi, la polizia giudiziaria, ma è un gioco interno in cui cittadini restano ai margini.
Basterebbe entrare in un tribunale e ci si renderebbe conto intanto di come vengono trattate le vittime dei reati, per esempio. Non penso alla fase processuale, ma anche al confort personale: non ci sono sale d’aspetto, una persona viene convocata alle nove e viene ascoltata all’una o non viene ascoltata per niente, non c’è nessuna preoccupazione, ad esempio, a non mettere a contatto la vittima con l’imputato, che non raramente stanno nella stessa stanza.
In altri paesi ci sono entrate separate o percorsi alternativi. Qui questa attenzione è talmente residuale che si può dire che non c’è mai.
Un mio collega ha fatto delle interviste a magistrati e avvocati con domande specifiche su questi aspetti da cui è emerso che in effetti il cittadino è un fastidio. L’idea, anche qui, è che non bisogna "disturbare il manovratore”.
Allora, va bene approntare questi strumenti, ma prima ancora bisognerebbe crederci.
Bisogna convincersi che le tre dimensioni, legale, gestionale e democratica, vanno salvaguardate, però le scelte vanno fatte. Perché poi le scelte si fanno comunque, cioè se uno ha tre sale di rianimazione e ci sono quattro persone, chi ci va?
L’obiezione in questi casi è "La giustizia è una cosa particolare”, cioè non è come le altre cose. Ma perché la sanità non lo è? Scegliere se uno deve essere rianimato non è importante? Eppure anche nei reparti ospedalieri hanno aumentato la sfera della managerialità, perché si sono resi conto che le risorse sono limitate e quindi bisognava trovare una chiave di valutazione. Insomma, non ci si può chiamare fuori in nome della specificità o particolarità dell’ambito. E, attenzione, questo discorso vale anche per gli avvocati.
In altri paesi l’enfasi sull’aspetto organizzativo è stato compensato da una selezione più rigida nel corso della carriera dei magistrati.
Come dicevo, i paesi anglosassoni hanno spinto molto sull’efficienza organizzativa; loro, proprio per cultura, hanno meno remore sul fatto che comunque l’organizzazione della giustizia deve dare un prodotto che andrà valutato in base a una serie di regole precise. L’aspetto manageriale è curato dai court manager, ma gli stessi avvocati e giudici hanno maturato una certa sensibilità per agli aspetti organizzativi.
Ecco, come hanno controbilanciato questo aspetto? Con il ricorso a professionisti molto preparati. Il magistrato non è un burocrate che diventa professionista come da noi. Nei sistemi anglosassoni un avvocato viene nominato (o eletto) giudice dopo anni di esperienza forense. La stessa avvocatura è molto selettiva per cui è garantita una qualità professionale di un certo livello (che tra l’altro si forma all’esterno del sistema).
Anche nei paesi dalla tradizione più burocratica, c’è generalmente un’attenzione alla professionalizzazione del magistrato attraverso scuole, training, selezioni più o meno rigide, per cui si diventa giudici dopo aver passato dei vagli forti. In Italia questo non c’è: la carriera è sostanzialmente automatica, parte con concorso iniziale, dopodiché uno è dentro e se hai la fortuna d’essere affiancato da un magistrato bravo o se sei particolarmente bravo tu, bene, altrimenti... Questo come viene supplito? Dai molti gradi di giudizio che "garantiscono” che la decisione finale sia qualitativamente accettabile.
Questo però ha come conseguenza che è diventato quasi impossibile arrivare a una sentenza definitiva prima della maturazione dei termini della prescrizione.
Infatti: se per avere qualità uno deve aspettare dieci anni, rischiando appunto la prescrizione, allora io preferirei investire sull’avere una qualità subito alta, sul giudice di primo grado e casomai applicare dei vagli sui gradi successivi.
In altri paesi non ci sono i tre gradi di giudizio: per poter accedere alle corti superiori ci sono delle barriere di accesso di tipo economico, ma soprattutto di tipo giuridico.
Questo porterebbe a una riduzione dei tempi di soluzione delle controversie.
Dicevi che uno dei problemi è il rapporto tra Csm e Ministero della giustizia.
Questo è un dato proprio macroscopico. Cioè nel nostro paese abbiamo il Ministro della giustizia che ha le risorse e dall’altra parte la magistratura che di fatto decide con i soldi di altri, (cioè quelli del Ministero). Ma come si fa a concepire che possa decidere un organismo che non ha né la responsabilità economica e neanche la responsabilità giuridica delle scelte che compie?
Inoltre tra i due soggetti manca un meccanismo di mediazione. Ci fosse almeno una camera di compensazione, si potrebbe avviare un dialogo: "Questi sono i fondi, bene, ci accordiamo e condividiamo la responsabilità della decisione e dei soldi che ci abbiamo messo”. Niente di tutto questo. Ma come si può pensare che una cosa così possa funzionare? Infatti non funziona.
Se, per esempio, il Ministero della giustizia decide: "Questo è il nuovo sistema di gestione dei casi, il registro automatizzato”, e lo mette negli uffici, beh, qualunque magistrato può dire: "Io non lo uso”. Tante innovazioni non hanno trovato sbocco perché i magistrati potevano rifiutarsi di usare uno strumento, sempre in nome dell’indipendenza garantita dal Csm.
In un mondo ideale il Csm dovrebbe invece rinforzare un messaggio, dovrebbe dire: "No tu lo usi, perché è vero che l’ha fornito il Ministero ma noi siamo d’accordo, se ti rifiuti apriamo un procedimento disciplinare”, per dire.
Come funziona negli altri paesi? Anche qui ci sono le situazioni più variegate. In molti paesi non c’è il Csm, magari c’è qualcosa di simile, dei consigli giudiziari che però hanno un potere infinitamente inferiore. In Olanda invece questo organismo si è caricato di tutta una serie di poteri, tra virgolette, e però si è al contempo assunto delle responsabilità. In altri paesi ci sono delle agenzie del governo, oppure ci sono delle agenzie indipendenti che gestiscono la corte. In altri ancora è la stessa corte suprema che gestisce il giudiziario giudicante.
Bisogna anche tenere presente che nella stragrande maggioranza dei paesi c’è una netta separazione tra il pubblico ministero, quindi la pubblica accusa, e il giudiziario.
Da noi non solo non c’è questa separazione, ma c’è anzi quasi la volontà di tenere uniti questi due elementi. Questo particolare connubio rende ancora più complesso e spurio il sistema italiano. Cioè dal punto di vista processuale le due figure sono ben separate, ma poi in realtà sono molto unite. Non a caso il Consiglio superiore è lo stesso. Ci sono anche realtà in cui gestisce tutto il ministero. Nei paesi dell’Est dove stanno mettendo a punto dei sistemi più moderni, la tendenza è a costituire i consigli superiori; alcuni hanno solo la funzione di protezione dello status di indipendenza, altri sono più attivi.
Quello italiano è un caso particolarmente anomalo perché il Consiglio superiore nel tempo ha assunto un ruolo molto forte a cui però non è corrisposta una pari responsabilità!
In Finlandia e in Svezia negli ultimi anni hanno adottato un approccio più negoziale in cui sono stati coinvolti anche i cittadini. Davanti a un problema, magistrato, court administrator e cittadino, le tre sfere, si mettono attorno a un tavolo e cercano di capire che cosa è meglio fare. Questo approccio, attento alle diverse dimensioni, sta riscuotendo un certo successo perché ci si è resi conto che un approccio troppo sbilanciato sulla managerializzazione rischia di produrre delle resistenze molto forti.
Quello che voglio dire è che non c’è un’unica soluzione per tutti, la "one best way”. Non dobbiamo prendere il modello americano o quello olandese e calarlo qui. Dobbiamo però renderci conto che c’è un problema e affrontarlo con tutto l’armamentario e la strumentazione che siamo in grado di mettere in pista, però con l’obiettivo di risolverlo, quindi anche con la disponibilità a rinunciare a qualcosa, a sacrificarsi, tra virgolette, laddove c’è da sacrificarsi.
Negli ultimi vent’anni sono stati fatti investimenti importanti anche sul fronte tecnologico. Com’è andata?
Come dicevo all’inizio, le parole d’ordine lanciate a partire da una ventina di anni fa all’insegna di "efficacia, efficienza e economicità” hanno fatto partire una stagione di riforme anche nell’ambito della giustizia.
All’epoca, quando ancora le risorse c’erano, si partì soprattutto con un’ondata di investimenti in tecnologie, perché comunque queste sono sempre state percepite come un volano di cambiamento. La parola tecnologia immediatamente evoca un miglioramento.
In realtà le cose non stanno così, nessuno ha la bacchetta magica. La tecnologia, così come le altre riforme, può funzionare solo all’interno di un processo di cambiamento e di innovazione più generale. Insomma, non basta prendere un computer e metterlo negli uffici perché tutto improvvisamente vada meglio.
Il difetto, anche in quel caso, è stato quello dell’approccio monodimensionale: non tocchiamo niente ma ci mettiamo dentro il computer. Il risultato è stato che si sono spesi moltissimi soldi per avere risultati molto diluiti nel tempo e non commisurati agli investimenti. Intendiamoci, non è che le cose non siano migliorate però sul piano sistemico non c’è stato il risultato auspicato. I costi invece ci sono stati, anche elevati, nei computer, nei software, nell’ammodernamento delle reti, oltre ai costi di adattamento del personale, di cambiamento delle proprie modalità operative.
Dicevi del problema della carta...
Quanti progetti di digitalizzazione sono stati fatti! Dopodiché avevamo l’archivio elettronico e poi avevamo l’archivio cartaceo, perché quello cartaceo non lo puoi togliere, ci sono delle regole che dicono che è quello il vero l’archivio. Si sarebbe dovuta cambiare la norma perché quello che fa fede è la carta, poi ci sono comunque gli ispettori che vogliono la carta...
Il fatto è che l’approccio è stato impostato come se si dovesse cambiare tutto. Ma queste non sono cose che si cambiano dall’oggi al domani. Bisogna fare piccoli passi. Serve un approccio incrementale e soprattutto condiviso, con la consapevolezza che occorre prima di tutto una modificazione di sé. Nel tempo, comunque, ci sono state una serie di correzioni di rotta rispetto alle innovazioni tecnologiche; si è capito che quello che era stato fatto in vent’anni era stato buttare dentro tecnologie senza pensare a un cambiamento. Nel tempo si è capito che ci voleva un approccio diverso, ci sono stati degli avanti e indietro, ma qualche innovazione c’è stata soprattutto con il processo telematico.
Che cos’è il processo telematico?
Il processo telematico nasce con un’ambizione enorme, quella appunto dell’ufficio senza carta.
Ovviamente anche questa innovazione si è scontrata con un assetto istituzionale in cui le responsabilità e i ruoli non sono chiari. Ma poi c’erano le difficoltà concrete degli uffici, che erano abituati a lavorare con la carta, e quelle degli avvocati nell’allestire i sistemi per poter dialogare con l’apparato centrale, con tutto quello che comportava in termini di costi, di complessità, di difficoltà di relazione.
Insomma è stato un percorso estremamente accidentato, proprio perché è stato affrontato con questa idea che bastasse mettere a punto un sistema innovativo per risolvere i problemi, senza considerare che tutto questo impattava su una realtà estremamente disfunzionale da tutti i punti di vista. Qui però c’è una buona notizia. In seguito a una grossa spinta dell’avvocatura, proprio per un’esigenza concreta, il tribunale di Milano si è caricato sulle spalle il processo telematico. Ovviamente riducendone la portata e senza illudersi che tutti i procedimenti potessero essere gestiti da subito in modo elettronico. Ma proprio questa intuizione ha sbloccato la situazione.
Si è partiti dal decreto ingiuntivo. A questo punto, grazie a questa congiuntura che ancora una volta si è venuta a creare, il processo telematico sta portando dei risultati e si sta estendendo ad altri tribunali.
Ovviamente è un processo lento, ma il passaggio all’elettronico, anche solo per i decreti ingiuntivi, ha dato avvio a un trend positivo perché ha preso il binario giusto, quello delle cose semplici e seriali. Il decreto ingiuntivo è semplice perché di fatto non c’è una decisione del giudice, in altri paesi addirittura è gestito dei cancellieri, perché ha bisogno di un titolo evidente, una fattura non pagata per esempio, e poi è un provvedimento che ha a che fare con i grandi numeri, per cui l’informatizzare di quel tipo di procedimento ha un impatto di beneficio reale per l’ufficio giudiziario. Per questo dico che si è preso il binario giusto. Un altro impatto importante ci sarà quando il processo telematico verrà estero alla procedura concorsuale dei fallimenti e le esecuzioni civili.
Ciò non toglie che la difficoltà di incontrarsi tra giustizia e innovazione permangono.
Le tecnologie sono un granello all’interno di un processo di cambiamento che è solamente abbozzato in questo discorso del processo telematico. Si torna un po’ al discorso di prima: i veri cambiamenti che sarebbero necessari sono profondi, cioè culturali e in quanto tali piuttosto complicati da affrontare.
Dicevi delle difficoltà degli avvocati. Possiamo entrare nel dettaglio del funzionamento del processo telematico?
Il sistema funziona così: c’è una rete della pubblica amministrazione, Spc (servizio pubblico di connettività) con diversi domini tra cui il dominio giustizia. La rete giustizia all’interno del servizio pubblico di connettività ha una sorta di gateway, un gestore centrale che mette in comunicazione l’esterno con l’interno. L’interno a sua volta ha una gestione locale che si connette con la gestione centrale. L’esterno è gestito direttamente dall’ordine degli avvocati attraverso un cosiddetto "punto d’accesso”.
Attraverso questi passaggi (punto di accesso dell’ordine degli avvocati, gestore centrale che fa da filtro e gestore locale che mette a disposizione i dati), l’avvocato può vedere lo status della sua causa all’interno di un tribunale, come pure depositare documenti legali, memorie, ecc.
Detta così sembrerebbe semplice, in realtà per arrivare a questo punto, ci sono state una serie di correzioni di rotta. All’inizio, ad esempio, il sistema di interrogazione del registro, quindi dello status del procedimento all’interno degli uffici, era gestito con un sistema detto asincrono. In pratica, c’era un sistema parallelo che veniva gestito a livello centrale, che in qualche modo faceva una copia della base dati della corte e tu interrogavi una copia. Solo recentemente abbiamo assistito all’instaurazione di quella che poi era l’architettura originale del sistema, che consente invece la visione diretta.
Nel 2011, c’è stato un altro passaggio importante. Fino ad allora veniva utilizzata una posta elettronica certificata del processo telematico (Cpecpt), cioè fatta apposta per quello, ora invece sarà possibile accedere al sistema con la posta certificata generica, la Pec. In generale va notato che nel nostro paese il lato avvocato (quello esterno) è vincolato all’utilizzo di forme di certificazione molto "forti” a volte addirittura doppie, quando invece gli altri paesi ricorrono a forme più "deboli” (quindi con costi inferiori e maggiore facilità di gestione).
Questo ha generato problemi enormi perché gli ordini degli avvocati dovevano sostenere costi esorbitanti e fornirsi di sistemi di una complessità estrema; quelli più attivi, che avevano più soldi, hanno assoldato dei tecnici che però magari non riuscivano a dialogare con il ministero per avere i sorgenti. Solo quando il tribunale di Milano ha deciso di fare da apripista, via via altri si sono agganciati e stanno andando avanti, però le problematiche sono enormi.
Come dicevo, altri paesi hanno adottato sistemi molto più semplici, anche totalmente web-based, per cui il cittadino può, senza passare dal suo avvocato, consultare alcune tipologie di cause, le cosiddette small claim, o per essere più precisi money claim (richieste di riscossione crediti). In alcuni sistemi non è nemmeno richiesta la firma digitale o si è optato per una firma elettronica molto più semplice ed è previsto l’invio di un semplice Pdf, con la possibilità di una verifica successiva in caso di contestazione; altri hanno scelto delle situazioni miste...
L’Austria, che ha un’esperienza molto avanzata, ha creato un sistema chiuso in cui è inclusa anche l’avvocatura, bypassando così il problema dell’autenticazione degli avvocati. Le soluzioni sono state le più disparate. A riscuotere maggior successo sono state quelle che hanno adottato un percorso incrementale, a partire dalle cose semplici, per poi arrivare a soluzioni sempre più sofisticate. Da noi invece si è fatto il contrario: si è fatto questo mega progettone fantastico per poi arrivare al decreto ingiuntivo. Seguendo questa strada dal grande al piccolo si è anche speso molto di più. Però almeno dei risultati ci sono stati. Soprattutto è aumentata la consapevolezza sia da parte di alcune persone chiave del ministero, sia all’interno di alcuni uffici giudiziari che la strada da percorrere è questa. Ora si tratta di andare avanti.
(a cura di Barbara Bertoncin)