Luca Mezzetti è professore ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bologna.

Dopo la Camera, il 23 marzo il Senato ha approvato in prima lettura una riforma della Costituzione italiana che modifica in profondità alcuni aspetti caratterizzanti dell’organizzazione dello Stato repubblicano. Siamo davanti a un pericolo di disfacimento del quadro nazionale?
Forse di disfacimento completo no. Certo l’attentato alla Costituzione è profondo ed evidente. Infatti, al contrario delle altre tappe di revisione costituzionale -ce ne sono state due importanti, nel 1999 e nel 2001, che toccarono solamente il Titolo V della Costituzione-, questa riforma del 2004-2005 andrebbe a modificare (dico andrebbe perché la partita è ancora tutta da giocare, evidentemente) un numero molto elevato di articoli della Costituzione, relativi non solo al Titolo V (Regioni e autonomie locali), ma anche alla forma di governo dello Stato centrale, vale a dire i rapporti Parlamento-Governo e i poteri del Primo Ministro. Proprio per quanto riguarda le novità introdotte a livello della forma di governo, la riforma attuale prospetta una soluzione che, nell’ambito del Diritto comparato, definire “originale” è forse un eufemismo. Appare del tutto anomala. E’ l’unica versione di premierato con elezione, di fatto, diretta del Primo Ministro. Si tratta di una soluzione che scardinerebbe dalle fondamenta l’equilibrio fra i poteri, spostando il baricentro della forma di governo pericolosamente verso l’Esecutivo, e soprattutto verso il Primo Ministro. E, ancora, snaturerebbe quella finora fondamentale funzione di equilibrio, di garanzia e di custode della Costituzione che è stata esercitata dal Presidente della Repubblica.
La devolution del centrodestra esalta, almeno apparentemente, il ruolo delle Regioni, estendendone a dismisura la capacità legiferatrice, ma sembra disinteressarsi dei Comuni...
In realtà, la questione è molto complessa. Comincerò con un’affermazione che può sembrare paradossale: la cosiddetta riforma federale dello Stato, secondo quanto risulta dal disegno di legge approvato dalle Camere in prima lettura, in realtà di federale ha ben poco. Uno dei motivi di stupore che questo progetto di revisione costituzionale mi ingenera deriva dal fatto che non riesco a capire come il partito della coalizione di governo che più ha spinto verso la riforma -diciamo la verità, quasi ricattando le altre forze della maggioranza e scambiando la sua permanenza al governo con la deliberazione delle modifiche della Costituzione-, cioè la Lega Nord, possa giudicarne il risultato soddisfacente.
Mi viene da pensare che i suoi esponenti non abbiano compreso appieno che il testo di riforma, oltre a non essere federale e a contenere degli strafalcioni, reca vari tratti di ricentralizzazione delle competenze. Mi spiego meglio: nelle due revisioni costituzionali del 1999 e del 2001, soprattutto nella seconda, dal punto di vista del meccanismo del riparto delle materie fra Stato e Regioni, si era adottato un modello simile al modello federale. Vediamone alcuni dettagli. L’articolo 117, nel testo vigente, al secondo comma, indica le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato centrale, cioè del Parlamento o del Governo in sede di delegazione legislativa; proseguendo, il terzo comma indica le materie di competenza concorrente Stato-Regioni, ovverosia materie sulle quali lo Stato produce leggi-quadro o leggi-cornice e le Regioni leggi attuative e integrative; infine, troviamo la clausola del quarto comma, che è clausola tipicamente federale, secondo la quale tutte le materie non rientranti nel secondo e nel terzo comma si intendono di competenza delle Regioni. Questo aspetto ha fatto parlare alcuni, me compreso, di un “quasi federalismo”, perché in effetti questo sistema di riparto delle competenze è molto simile alla Costituzione tedesca, che regge uno Stato sicuramente federale.
Ora, dalla riforma costituzionale attuale, che cosa emerge? Effettivamente materie come polizia locale, sanità e istruzione diverrebbero materie di potestà legislativa esclusiva delle Regioni. Ma se andiamo a leggere con attenzione le modifiche che parallelamente vengono proposte all’articolo 117, ci accorgiamo di alcuni aspetti contraddittori. E’ vero che l’assistenza sanitaria diverrebbe materia di potestà legislativa esclusiva delle Regioni, però nello stesso tempo la materia “tutela della salute” viene portata verso l’alto, cioè fra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato. Significa che alle Regioni residuerà la sola assistenza sanitaria, mentre la tutela della salute, che oggi è materia di competenza concorrente, viene trasferita allo Stato centrale. Altro esempio: l’istruzione, si afferma, è materia che diviene di competenza legislativa esclusiva delle Regioni. In realtà, questo avverrebbe fino a un certo punto. Anzi, in modo del tutto residuale, perché di competenza delle Regioni diverrebbe la definizione dei programmi scolastici di interesse regionale. Mentre la materia “norme generali sull’istruzione” è materia che viene mantenuta a favore dello Stato centrale. Per non parlare, poi, di altre materie: ad esempio, quella relativa alla “promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale”. Fino ad ora si è discusso in che misura appartenga anche alle Regioni, visto che devono promuovere il loro peculiare sistema economico, mentre la riforma costituzionale attuale porta questa materia nella sfera della competenza legislativa esclusiva dello Stato. Lo stesso discorso si potrebbe fare per le materie “sicurezza e qualità alimentare” e “sicurezza del lavoro”, ma anche per l’“energia”, che è ora materia di competenza concorrente Stato-Regioni, mentre diverrebbe, per effetto della riforma, in larga misura di esclusiva competenza dello Stato. Quindi, o la Lega non l’ha letto bene questo progetto, o c’è qualcosa che non va.
Altra grandissima anomalia è quella relativa al sistema di rappresentanza delle Regioni. In tutti i sistemi federali del mondo, cito i due esempi più importanti, Stati Uniti e Germania -ma potrei ricordare anche Argentina, Brasile, Canada, India, Australia, Russia-, la costituzione prevede sempre una seconda Camera, detta Camera Alta, cioè la Camera federale, sulla quale gli Stati membri o Länder o province (le definizioni cambiano nei diversi ordinamenti) possono contare per la rappresentanza dei loro interessi. Gli Stati membri inviano a far parte della Camera federale i rappresentanti eletti dal loro corpo elettorale (nel caso degli Stati Uniti) o nominati dai governi dei singoli Länder (nel caso della Germania). I modelli possono variare: negli Stati Uniti il Senato accoglie due rappresentanti per ogni Stato, in modo assolutamente egualitario, mentre in Germania i Länder hanno una rappresentanza proporzionale alla rispettiva popolazione. C’è, comunque, una rappresentanza diretta, che può essere di primo o secondo grado, degli Stati membri nel cuore delle istituzioni centrali. Nel progetto di revisione costituzionale in esame, il Senato viene definito “Senato federale”, ma non lo è. Anzi, è una specie di presa in giro per le Regioni, perché l’unico criterio di collegamento tra queste e i loro rappresentanti in Senato è che essi siano eletti e siano residenti nel territorio della Regione. Criterio che, evidentemente, non garantisce affatto una rappresentanza diretta degli interessi regionali. Non solo: l’aspetto veramente ridicolo consiste nel fatto che quando si tratti di discutere questioni di pregnante interesse regionale, i presidenti delle Regioni sono chiamati a far parte del Senato federale, ma con voto meramente consultivo!
Queste anomalie possono trovare spiegazione. Si può dire, certo, che il Senato non ha voluto autoledersi, suicidarsi, abbandonando un sistema di bicameralismo perfetto e creando, invece, un circuito politico ulteriore, incentrato più sull’interesse delle Regioni. In ogni caso, il Senato delineato dalla riforma non è classificabile tra le Camere federali. Anche questo aspetto francamente mi lascia molto perplesso e non mi pare che il progetto di revisione costituzionale abbia un’anima pienamente federalista.
Vale la pena portare altri due esempi. In seguito alle riforme costituzionali del 1999 e 2001, il principio dell’interesse nazionale, cioè il principio di tutela dello Stato verso le Regioni che non lo rispettino, era uscito dalla Carta, mentre questo progetto di revisione costituzionale lo fa rientrare. Si ricontempla, cioè, all’interno della Costituzione, il principio dell’interesse nazionale come parametro di compatibilità con la Carta costituzionale delle attività regionali, in particolare delle leggi regionali. Non solo: si estende rispetto a quanto si è previsto nel 2001 il potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni. Nella Costituzione vigente, all’articolo 120, se una Regione emana un atto amministrativo, ad esempio un regolamento regionale o un decreto del presidente della giunta, che contrasti con i criteri indicati dallo stesso articolo 120, il governo centrale può sostituirsi all’amministrazione regionale spazzando via quell’atto amministrativo regionale ed emanandone uno proprio. L’attuale progetto di revisione costituzionale estende il potere sostitutivo dello Stato anche agli atti legislativi. Se lo Stato ritiene che una legge regionale violi ad esempio il principio di unità dell’ordinamento giuridico ed economico della Repubblica, potrà sostituire quell’atto legislativo della Regione con un atto legislativo statale. Certo, anche qui, si può intendere l’origine e la matrice di queste contraddizioni: è chiaro che la reintroduzione dell’interesse nazionale è stata propugnata da Alleanza Nazionale, mentre l’estensione delle materie di potestà legislativa regionale è stata sostenuta dalla Lega Nord. Però ne è uscito un guazzabuglio che renderebbe il nostro ordinamento né carne né pesce. Sicuramente non un modello federale, forse un modello regionale corretto rispetto alle esperienze tradizionali. A mio avviso, questo progetto segna un regresso sul versante del tasso di autonomia di Regioni ed Enti locali. E non un progresso.
Per quanto riguarda l’altra parte della domanda, quella relativa alle autonomie locali minori, il progetto di revisione costituzionale conferma l’attuale configurazione del ruolo e delle funzioni di Comuni e Province. Ma non bisogna dimenticare che nel frattempo -tra la revisione costituzionale del 2001 e il progetto attuale- è intervenuta la cosiddetta legge La Loggia, n. 131 del 2003. Essa avrebbe dovuto atteggiarsi come legge di attuazione del Titolo V a testo vigente, confermando cioè quei passi evidenti, forti, nella direzione della valorizzazione delle autonomie minori contenuti nella riforma del 2001. Il fatto è, invece, che la legge La Loggia ha posto dei paletti, dei vincoli e ha circostanziato l’autonomia di Comuni e Province molto di più di quanto ci si sarebbe dovuti aspettare dal testo del 2001. L’attuale Titolo V, articolo 114, dice che i Comuni e le Province sono enti autonomi territoriali dotati, fra l’altro, di autonomia statutaria secondo i principi fissati dalla Costituzione. L’autonomia statutaria di Comuni e Province, quindi, ha radici forti. La legge La Loggia integra questo dispositivo affermando che i Comuni e le Province hanno sì autonomia statutaria, secondo i principi fissati dalla Costituzione, ma dovendo tenere conto, in sede di redazione dello statuto, anche delle leggi dello Stato. Quindi c’è un parametro e un paletto in più. E poi si aggiunge che qualora le leggi dello Stato apportino principi o criteri direttivi nuovi, è automatica e immediata l’abrogazione delle contrastanti norme degli statuti locali, con obbligo conseguente da parte degli Enti locali di conformare i loro statuti alla nuova legislazione statale.
La seconda parte della risposta gravita a cavallo fra norme costituzionali e leggi di attuazione. Un conto è proclamare l’autonomia di Comuni e Province in Costituzione o in legge ordinaria, altro conto è renderla effettiva, trasferendo realmente funzioni amministrative.
Questo trasferimento, in parte, è stato realizzato già dalle leggi Bassanini del 1997, poi nel 1998 con il decreto legislativo n. 112, ma la vera effettività dell’autonomia di Comuni e Province si gioca sul piano dell’autonomia finanziaria, cioè dei trasferimenti di risorse dal centro alla periferia. Questi ultimi finora non hanno avuto luogo. Il primo motivo è che mancano le risorse da trasferire... Il secondo motivo è l’atteggiamento vischioso e refrattario da parte del centro a lasciare la gestione delle risorse alla periferia: ovviamente, insieme alle risorse finanziarie si cedono anche risorse politiche, cioè potere.
Non siamo di fronte, dunque, a un federalismo autentico, supportato da uno slancio liberale e libertario...
Ripeto, è un procedimento di riforma della Costituzione che presenta diverse anomalie. Aggiungerei che i processi di federalizzazione degli ordinamenti, storicamente, sono di natura centripeta e non centrifuga: il federalismo serve per aggregare, non per disgregare.
Questo lo dimostra il processo seguito dalle 13 colonie nordamericane della Costa orientale degli Stati Uniti, che si sono aggregate rinunciando contestualmente a porzioni della loro sovranità per metterla in comune e per creare la prima Costituzione federale al mondo, tuttora vigente, quella del 1787. Lo dimostra, altresì, il processo costituente che si è verificato in Germania nel biennio 1946-48. Chi ha fatto il Bund, la federazione? Lo hanno fatto i Länder, cioè le uniche entità statuali che erano sopravvissute alla caduta del Terzo Reich. Il processo federale è sempre un processo di aggregazione e non di disgregazione. Il caso italiano mostrerebbe un processo inverso.
Fino al 1948, lo Stato italiano era uno Stato accentrato, perché gli unici livelli di decentramento amministrativo erano quelli di Comuni e Province. Nel 1948, con la Costituzione repubblicana, vengono introdotte le Regioni, che però -non ci dimentichiamo- sono state attuate solo nel 1970, con ben 22 anni di ritardo rispetto all’entrata in vigore del testo costituzionale.
Adesso, sotto l’impulso di una forza politica che ha il proposito di instillare nel testo costituzionale, e forse nella mente degli elettori, una tendenza alla secessione, o comunque una tendenza a una profonda differenziazione regionale (non so neppure come definirla), siamo giunti a questa riforma “federale”, in realtà così confusa dal punto di vista giuridico.
Ciò che mi preoccupa, e che preoccupa noi costituzionalisti, è l’uso contingente che si fa della Costituzione. Il fatto, cioè, che ogni maggioranza modifichi e revisioni la Costituzione a suo uso e consumo. Anche la precedente maggioranza, certamente, aveva modificato la Costituzione, ma l’aveva fatto secondo un progetto, condivisibile, di autonomia e federalismo “a piccoli passi”, o comunque non facendo il passo più lungo della gamba. Fra l’altro le due riforme del 1999 e del 2001 erano state anticipate dalle leggi Bassanini del 1997. Arriviamo, invece, all’inizio della nuova legislatura e comincia un nuovo processo federale, ma che di federale ha ben poco. E che viene abbinato a una riforma del modello di governo estremamente pericolosa, dal momento che va a toccare i gangli essenziali dell’equilibrio tra poteri e della separazione tra poteri.
L’opposizione ha visto nel risultato delle elezioni regionali anche una sconfessione della riforma costituzionale. Le sembra giusto?
Indubbiamente le elezioni regionali sono elezioni che hanno valore politico, nella misura in cui si eleggono i presidenti e i legislativi delle Regioni. La somma delle elezioni politiche regionali dà una elezione politica generale. Ora, io sono personalmente convinto che queste elezioni siano state un test elettorale anche di verifica del consenso degli elettori sul progetto di revisione costituzionale. La risposta, quindi, è stata chiara.
Con un effetto domino, credo che a questo punto il procedimento di approvazione della legge di revisione costituzionale sia in alto mare. Dopo la recente approvazione in prima lettura, devono trascorrere almeno tre mesi prima che si possa arrivare alle due successive deliberazioni delle Camere. Facciamo pure l’ipotesi che questa maggioranza, per una qualche strana alchimia della politica, si ricompatti e riesca a votare il progetto di revisione costituzionale. Sicuramente non verrà raggiunta quella maggioranza dei due terzi, prescritta dalla Costituzione, perché una tale riforma possa entrare subito in vigore. Di conseguenza, entro tre mesi potrà essere chiesto un referendum costituzionale confermativo, da cinque Consigli regionali, da cinquecentomila elettori, ma soprattutto da un quinto dei membri di una delle due Camere. E’ pacifico che il referendum confermativo verrebbe richiesto, ed è pacifico che questo progetto di revisione costituzionale non potrà superare la prova del referendum.
Visto come si sta muovendo la dinamica dei rapporti politici all’interno della maggioranza, ho forti dubbi che Udc e anche An -che non è mai stato un partito federalista, anzi è un partito con forti simpatie centraliste- consiglierebbero ai propri elettori di votare a favore. E quand’anche lo facessero, io confiderei nell’intelligenza degli elettori italiani, che nel segreto dell’urna, a prescindere da quello che i partiti avessero a raccomandare, voterebbero secondo coscienza, rigettando questo progetto.